Naczelny Sąd Administracyjny
ul. Jasna 6
00-013 Warszawa
Sygn. akt II OPS 1/16
W związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego (sygn. akt II OPS 1/16), Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców przedkłada następujące stanowisko. Przedmiotowe zagadnienie prawne dotyczy bowiem blisko miliona altan ogrodowych i z tego względu rozstrzygnięcie tej kwestii może wpłynąć na sytuację prawną oraz interesy polskich działkowców oraz rodzinnych ogrodów działkowych.
Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2016 roku Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego wywołującego w orzecznictwie sądów administracyjnych istotną rozbieżność. Ujawniły się bowiem w judykaturze odmienne poglądy dotyczące stosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia. W efekcie uchwała NSA ma ostatecznie wyjaśnić, czy roboty i obiekty budowlane, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną, podlegają nadzorowi budowlanemu pod względem ich zgodności z prawem budowlanym, a zwłaszcza przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wykształciły się bowiem dwie odmienne linie orzecznicze.
Według pierwszej z nich, stosowanie odpowiednich środków nadzorczych przez organy budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, co do których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Takie roboty nie mają więc cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. Pogląd ten zasadniczo wynika z założenia, że organy budowlane nie powinny dokonywać nadzoru w zakresie wymogów dotyczących danego obiektu w trakcie lub po jego wybudowaniu, w sytuacji gdy nie mogły ich weryfikować przed rozpoczęciem procesu budowlanego. Takie konstatacje wynikają m. in. z wyroku NSA z 4 listopada 2014 r. (sygn. II OSK 7/14) oraz wyroku NSA z 2 października 1998 r. (sygn. akt IV SA 1758/96).
Z kolei druga linia orzecznicza opowiada się za dopuszczalnością stosowania pełnego nadzoru budowlanego do robót i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 12 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 2041/06), gdzie wskazał, że organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w Prawie budowlanym także wtedy, gdy chodzi o obiekty lub roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Powyższa rozbieżność orzecznicza skłoniła RPO do skierowania wniosku do NSA o jednoznaczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Jednocześnie jednak RPO zaaprobował słuszność drugiej z przedstawionych linii interpretacyjnych. Uznaje mianowicie, że obiekty i roboty budowlane nie podlegające reglamentacji prawno-budowlanej są przedmiotem normowania w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Podnosi, że żaden przepis nie wyłącza ich spod działania tej ustawy. Według RPO oznacza to, że te obiekty i roboty muszą spełniać wszelkie wymogi określone nie tylko w Prawie budowlanym, ale również w innych przepisach, a zwłaszcza powinny być zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Prezydium Krajowej Rady PZD powyższy pogląd należy uznać za bezzasadny.
Odnosząc się do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, należy przypomnieć, iż zgodnie z jego treścią w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ślad za wykładnią systemową oraz funkcjonalną przedmiotowego przepisu należy przyjąć, iż badanie w omawianym trybie zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach będzie możliwe przez organ nadzoru budowlanego jedynie wówczas gdy w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Jest bowiem oczywistym, iż pozwolenie na budowę podobnie jak zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera wszystkich ustaleń i warunków wymaganych przepisami prawa dla realizacji robót budowlanych. Dlatego też w takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do badania legalności prowadzonych robót budowlanych także w odniesieniu do przepisów prawa, które nie zostały wprost inkorporowane do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu należy uznać, że w takich sytuacjach organy nadzoru budowlanego nie posiadają normy kompetencyjnej zezwalającej na prowadzenie postępowania dotyczącego badania legalności inwestycji budowlanej, która z uwagi na swój charakter nie wymagała uprzedniego zgłoszenia ani też uzyskania pozwolenia na budowę. W rezultacie właściwe organy nie mogą ingerować w proces budowlany poprzez określenie konkretnych wymogów planistycznych lub techniczno-budolwanych, jak też nie są władne do precyzowania takich wymogów w trakcie budowy obiektu, jak i po jego wybudowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r., IV SA 1758/96 LEX nr 43782; podobnie też wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 463/97 LEX nr 46694, wyrok NSA z dnia 19 maja 2003 r. IV SA 2024/01).
W tym kontekście warto zauważyć, że ustawa – Prawo budowlane w sposób enumeratywny wymienia przypadki, kiedy organ uprawniony jest do weryfikacji zgodności projektowanych lub istniejących obiektów z ustaleniami przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie należy wskazać na art. 30, 35, 48 oraz 49b ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te precyzyjnie wyznaczają kompetencje właściwych organów do kontroli obiektów w świetle ustaleń planistycznych. Znamienne, że dotyczą obiektów podlegających reglamentacji prawno-budowlanej.
W tym kontekście należy zauważyć, że stanowisko wyrażone przez RPO nie uwzględnia faktu, że obowiązek zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia na budowę stanowi swoiste zabezpieczenie spełnienia odpowiednich wymagań (kryteriów) warunkujących możliwość rozpoczęcia budowy. Dotyczy to w szczególności zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planistycznymi oraz odpowiednimi warunkami technicznymi. Takie rozwiązanie chroni również interesy obywatela, który przed rozpoczęciem robót już wie, że spełnił wszystkie wymagania. W konsekwencji obiekty całkowicie zwolnione z takiej reglamentacji, jak np. altany działkowe, nie są objęte tymi dodatkowymi wymaganiami. W takim bowiem przypadku istniałby bowiem jakiś mechanizm „kontroli prewencyjnej” ze strony organów budowlanych, tak jak to ma miejsce w stosunku do innych obiektów, np. budynków mieszkalnych. Jego brak musi więc oznaczać, że wolą racjonalnego ustawodawcy było ograniczenie kryteriów legalności takich obiektów.
Istotne jest również zwrócenie uwagi na praktyczne konsekwencje uwzględniania stanowiska zajętego przez RPO. Nie ulega wątpliwości, że konsekwencje te mogą być równoznaczne z poważnymi zagrożeniem dla wielu obywateli, a w szczególności dla polskich działkowców. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w swoim wystąpieniu RPO wskazuje wprost na altany działkowe jako przykład obiektu, którego budowa nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną.
Uwzględnienie przez NSA stanowiska prezentowanego przez RPO stanowi realną groźbę podważania legalności istniejących altan działkowych, mimo że spełniają kryteria dotyczące gabarytów. Jeżeli bowiem NSA wyda orzeczenie zgodne z oczekiwaniami RPO, to zostanie przesądzone, że altany działkowe muszą również spełniać dodatkowe kryteria, a zwłaszcza zgodność obiektu z ustaleniami planistycznymi. Zagrożenie wynika stąd, że te kryteria nigdy nie stosowano wobec altan działkowych. Pod ich względem nigdy nie oceniano legalności obiektów na działkach w ROD. Co więcej, chodzi o kryteria, które w wielu przypadkach nie sposób było spełnić nie tylko ze względu na obowiązujące zasady i powszechną praktykę ich stosowania, ale również z uwagi na uwarunkowania lokalne oraz specyfikę ROD i funkcję samych altan działkowych.
W ocenie Prezydium Krajowej Rady PZD nie można rozpatrywać przedmiotowego zagadnienia prawnego w oderwaniu od konkretnych skutków jego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie przez NSA stanowiska forsowanego przez RPO otworzy drogę do uznawania za samowole budowlane wszystkich altan działkowych, które będą odbiegały od ustaleń aktów planistycznych lub nie uwzględniały stosownych warunków technicznych dla budynków. Narazi to działkowców na masowe rozbiórki altan działkowych. Co więcej, uznanie altany działkowej za samowolę budowlaną oznacza również, że będzie traktowana jako „obiekt wykonany niezgodnie z prawem”, czego efektem będzie brak uprawnienia działkowca do otrzymania odszkodowania w razie likwidacji ogrodu oraz wynagrodzenia w przypadku zbycia działki.
Z tego punktu widzenia można uznać, że stanowisko RPO w tej sprawie godzi w fundamentalne prawa obywateli, a w szczególności ich prawa majątkowe. Wbrew jego intencjom i zasadniczej roli ustrojowej, forsowany przez RPO pogląd nie zapewni właściwego poziomu ochrony, ale przyczyni się do pozbawienia tej ochrony szerokiej rzeszy obywateli, a zwłaszcza polskich działkowców.
W związku z powyższym Prezydium Krajowej Rady PZD wnosi o nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego przez RPO i rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego zgodnie z poglądem niedopuszczającym stosowanie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane wobec obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia.
I Wiceprezes Prezes
/-/ Tadeusz Jarzębak /-/ Eugeniusz Kondracki
