Po upublicznieniu informacji o obywatelskiej inicjatywie nowelizacji prawa budowlanego, będącej reakcją na orzeczenie NSA w sprawie altan, w mediach rozgorzała dyskusja. Obok głosów poparcia pojawiły się również krytyczne, m.in. oceniające reakcję działkowców jako zbyt radykalną. Podnoszono, że w Polsce nie obowiązuje prawo precedensowe, a wyrok dotyczący pojedynczej altany nie oznacza, że 900 000 altan zostanie objętych nakazem rozbiórki. Na pierwszy rzut oka argumentacja ta może wydawać się prawidłowa. Rzeczywiście, wyrok NSA dotyczy jednej altany, a fakt, iż smutny los spotkał jednego działkowca nie przesądza, że jutro do ogrodów wkroczą buldożery by likwidować wszystkie altany. Czy więc działkowcom puściły przysłowiowe nerwy? Czy może założenie, iż nie warto oddawać się na łaskę urzędników i lepiej zaproponować zmianę prawa, która raz na zawsze wyjaśni sytuację altan, jest działaniem jak najbardziej racjonalnym i uzasadnionym okolicznościami?
Aby zrozumieć decyzję o zainicjowaniu obywatelskiego projektu ustawy warto uwzględnić realne, a nie teoretyczne konsekwencje orzeczenia NSA oraz spojrzeć na nie w szerszym aspekcie. Tymczasem w przypadku niektórych osób wypowiadających się na ten temat, podejścia takiego wyraźnie brakuje. Wręcz przeciwnie, można odnieść wrażenie, że należałoby im zalecić zapoznanie się z uzasadnieniem wyroku NSA, bo czytając ich komentarze wydaje się, że tego nie zrobiły. Umyka im chociażby fakt, że gabaryty obiektu, wobec której NSA utrzymał nakaz rozbiórki, mieściły się w normach ustawy przewidzianej dla altan – jego powierzchnia zabudowy wynosiła niecałe 25m2, wysokość poniżej 5m.
W Polsce nie obowiązuje prawo precedensowe?
Odnosząc się do pierwszego argumentu wysuwanego przez osoby negujące potrzebę zmiany prawa budowlanego, tj. że w Polsce nie obowiązuje prawo precedensowe, należy stwierdzić, iż jest on równie prawdziwy, co i chybiony. Teoretycznie słuszny, pomija aspekt praktyczny - rozstrzygając sprawę altany i znając interpretację NSA, szeregowy urzędnik nadzoru budowlanego raczej ją uwzględni, niż zakwestionuje. Chociażby dlatego, że musi się liczyć z tym, iż jego decyzja może być oceniana przez organ nadrzędny, a nawet NSA. Trudno znaleźć przekonujące argumenty dla tezy, że urzędnicy zaczną masowo walczyć o ochronę interesów działkowców i - narażając się na ryzyko uchylania swych decyzji – zaczną negować poglądy NSA. Dużo bardziej realna wydaje się perspektywa niejako automatycznego stosowania wykładni Sądu.
Czy działkowcy rzeczywiście nie mają się czego obawiać?
Wbrew uspokajającym komentarzom, negującym potrzebę zmiany prawa budowlanego i podnoszącym, że większość z działkowców może spać spokojnie, a obawiać się powinni wyłącznie właściciele altan ponadnormatywnych (powyżej 35m2 powierzchni zabudowy), z orzeczenia NSA wynika coś zgoła odmiennego. Mianowicie, w obecnie obowiązującym kształcie prawo daje podstawę do objęcia nakazem rozbiórki praktycznie każdego obiektu wzniesionego przez działkowca bez pozwolenia na budowę, niezależnie od jego rozmiarów. Wystarczy, że nie będzie odpowiadał słownikowej definicji altany, czyli „budowli o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem”. Co więcej, NSA pośrednio sam wskazuje na niedoskonałość obecnej ustawy. Wyraźnie akcentuje, że konieczność posługiwania się słownikową definicją pojęcia „altana” jest następstwem braku definicji legalnej, czyli ustawowej. Można wręcz odnieść wrażenie, iż NSA niejako usprawiedliwia się, że wydaje wyrok równoznaczny z rozbiórką obiektu, bo w świetle zapisów ustawy nie ma innego wyboru.
Czy prawo może stanowić pułapkę?
Nie sposób odnieść wrażenia, że obecne prawo, którego niedoskonałość dobitnie ukazał wyrok NSA, tworzy stan niezgodny ze standardami demokratycznego państwa prawa - w istocie zastawia bowiem pułapkę na obywateli. Przepis, o który opierał się wyrok NSA, obowiązuje od 1994r. W tym czasie zbudowano kilkadziesiąt, jeżeli nie kilkaset tysięcy obiektów, które po orzeczeniu NSA okazały się „niealtanami” i w każdej chwili mogą zostać objęte procedurą nakazu rozbiórki.Jak do tego doszło? Czy rzeczywiście tysiące obywateli świadomie łamało prawo? Czy raczej winne są nieprecyzyjne zapisy ustawy i praktyka organów administracji publicznej, które przez lata nie negowały postępowania tysięcy obywateli wznoszących (jak się dziś okazuje) „niealtany” w ogrodach działkowych.
Zresztą pytanie o to, kto prawidłowo odczytał intencje ustawodawcy (działkowcy czy NSA), też jest jak najbardziej na miejscu. Może definicja przyjęta przez NSA nie jest właściwa. Niespełna miesiąc przed wydaniem wyroku przez NSA ustawodawca zwiększył bowiem dopuszczalną powierzchnię altan do 35m2. Jaka byłaby logika tej zmiany, jeżeli miałaby dotyczyć obiektów zgodnych z definicją przyjętą przez NSA? Czy ktokolwiek widział w ROD wiaty o powierzchni 35m2. Raczej nie. Za to zapewne każdy z posłów spotkał się z niewielkimi domkami działkowców - stoją na prawie każdej działce w ROD. Czy są jakiekolwiek przesłanki by przyjąć, że głosując nad ustawą prawo budowlane mieli na myśli inne obiekty, niż to, co od przeszło 100 lat jest powszechną praktyką w ogrodach działkowych. To zresztą nie jedyny argument przemawiający za poglądem, iż działkowcy mieli podstawy sądzić, że podejmując decyzję o budowie obiektów, które uważali za altany, postępują zgodnie z prawem. Zainteresowanych odsyłam do uzasadnienia projektu obywatelskiego. Nie zmienia to oczywiście faktu, że każdy, kto ocenia sytuację obiektywnie, musi przyznać, że bez zmiany prawa nadzór budowlany, wyposażony w argument w postaci stanowiska NSA, będzie mógł swobodnie decydować o losie działkowców.
Może warto postawić się w sytuacji działkowca
Działkowcy muszą brać pod uwagę, że autorytet NSA oraz sposób działania administracji publicznej sprawiają, iż choć w Polsce nie obowiązuje prawo precedensowe, to wykładnia Sądu będzie w przyszłości oddziaływać na rozstrzygnięcia dotyczące altan. Każdy, kto krytykuje ich za nadwrażliwość, czy też zbytnią łatwość w sięganiu po instrument inicjatywy obywatelskiej, powinien postawić się w ich sytuacji. Czy chciałby, aby od kaprysu urzędnika zależało, czy jego altana, zbudowana w dobrej wierze i nierzadko niemałym nakładem finansowym, zostanie objęta nakazem rozbiórki? Czy spokojnie znosiłby fakt, że przez 6 miesięcy żaden organ władzy publicznej nie wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, która ochroniłaby go przed perspektywą życia w poczuciu niepewności? Więcej, jak by się czuł, mając świadomość, że brak reakcji na lukę w prawie zbiegł się w czasie z wejściem w życie przepisów, które – zgodnie z żądaniem Trybunału Konstytucyjnego – znacząco zawęziły ochronę ogrodów przed likwidacją? Czy również czekałby spokojnie na rozwój wypadków wiedząc, że nowa ustaw o ROD (zresztą na wniosek ministerstwa odpowiedzialnego za nadzór budowlany) zawiera przepisy mogące stanowić podstawę do odmowy wypłaty działkowcowi odszkodowania za obiekt uznany za niegodny z prawem (czyli samowolę budowlaną)?
To tylko niektóre z okoliczności, jakie warto sobie uświadomić zanim uzna się reakcję działkowców za zbyt pochopną. Inną sprawą jest to, że krytykowanie, czy nawet wyśmiewanie działkowców za sięganie po instrumenty demokracji bezpośredniej, jest co najmniej zaskakujące. Od 25 lat budujemy w Polsce społeczeństwo obywatelskie. A nic chyba nie oddaje ducha tej idei lepiej, niż angażowanie się szerokiej rzeszy obywateli w proces ustawodawczy.
r. pr. Bartłomiej Piech
Pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej
Stop Rozbiórkom Altan
