Analiza wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Infrastruktury i Rozwoju
Pismem z 20 czerwca 2014r. RPO prof. Irena Lipowicz wystąpiła do Wicepremier Elżbiety Bieńkowskiej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń zgłaszanych do ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (ROD). Bezpośrednim powodem tej inicjatywy było pismo Dyrektora Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2014r., który - powołując się na korespondencję skierowaną do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przez osoby podające się za reprezentantów stowarzyszeń zrzeszających działkowców - zwrócił się do RPO z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń, co do konstytucyjności nowej ustawy o ROD.
Jakkolwiek w piśmie RPO brak jednoznacznego stwierdzenia o akceptacji poglądów nt. niezgodności z Konstytucją ustawy o ROD, ogólny jego wydźwięk zdaje się sugerować, iż może podzielać przynajmniej część tych zastrzeżeń. Niestety sposób zredagowania pisma RPO, jak i Dyrektora BSiASN, znacząco utrudnia ustalenie ich poglądów oraz argumentów mających je uzasadniać. Wynika to z ogólnego formułowania tez, czy wręcz ograniczenia się (generalnie) do przywoływania fragmentów uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 8/10 (dotyczącego ustawy o ROD z 8 lipca 2005r.) oraz odwołania się do pism skierowanych do Pierwszego Prezesa SN, bez wskazania czy, lub w jakim zakresie, poglądy w nich zawarte są przez nich podzielane. Niniejsze opracowanie stanowi więc nie tylko próbę odniesienia się do zarzutów RPO i Dyrektora BSiASN wobec ustawy o ROD, ale również ustalenia ich zakresu. Być może w rzeczywistości zastrzeżenia te w ogóle nie występują, lub też mają rozmiar dużo węższy.
Uwagi ogólne
Na wstępie warto dokonać generalnego zastrzeżenia, iż ustawa z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych jest aktem uchwalonym w trybie uregulowanym w ustawie z dnia 24 czerwca 1999r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Okoliczność ta, z punktu widzenia ustalania jej zgodności z Konstytucją, jest oczywiście neutralna. Jednakże warto ją przytoczyć z uwagi na niektóre tezy stawiane w ramach krytyki ustawy o ROD. Niezaprzeczalnym faktem jest to, iż projekt obywatelski cieszył się ogromnym poparciem wśród działkowców. Świadczyło o tym przeszło 900 000 podpisów zebranych pod inicjatywą, głównie w środowisku działkowców, jak również inne wydarzenia podczas procedowania nad projektem w parlamencie. Jest to argument o tyle istotny, że wśród założeń projektu obywatelskiego znajdowały się te, które obecnie zdają się być kwestionowane przez RPO i Dyrektora BSiASN, a jedną z tez stawianych jako uzasadnienie ich niekonstytucyjności, jest domniemanie woli (działkowca) mające jakoby wynikać z ustawy, czy też przymuszanie go do określonego zachowania. W rzeczywistości, ustawa nie wprowadza żadnego domniemania, ani niczego działkowcowi nie narzuca, a wręcz przeciwnie, pozostawia mu najszerszy zakres swobody decydowania o swoim statusie.
Zgodnie z założeniami inicjatywy obywatelskiej, nowa ustawa o ROD (Urod):
- zagwarantowała działkowcom swobodę decyzji, co do podmiotu, który ma prowadzić ich ogród działkowy (art. 69-72 Urod) - zasada swobody zrzeszania się i pluralizmu w prowadzeniu ROD;
- utrzymała w mocy decyzję działkowca o przystąpieniu do PZD (podjętą pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o ROD), ale jednocześnie zagwarantowała mu prawo do wycofania się z jej skutków poprzez rezygnację z członkostwa w stowarzyszeniu bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw do działki (art. 67 ust. 1 pkt 2) i art. 49 Urod) - zasada swobody zrzeszania się w aspekcie indywidualnym;
- utrzymała podmiotowość prawną PZD jako stowarzyszenia ogrodowego, z jednoczesnym zrównaniem pozycji prawnej PZD z innymi organizacjami prowadzącymi ogrody działkowe (art. 45 i art. 65 Urod) - zasada autonomii zrzeszeń od państwa oraz równego traktowania przez prawo);
- wprowadziła przymusowy transfer praw majątkowych związanych z prowadzeniem ROD z PZD na stowarzyszenie ogrodowe - w przypadku podjęcia przez działkowców decyzji o wyodrębnieniu ROD – czym zagwarantowała nowo powołanym podmiotom bazę majątkową do prowadzenia działalności (art. 73 ust. 3 Urod) - zasada pluralizmu i równego traktowania przez prawo.
Przepisy realizujące te zasady były zawarte w projekcie obywatelskim podpisanym przez ponad 900 000 osób. Nie sposób więc zakwestionować faktu, iż miały one wówczas istotne znaczenie dla rzeszy działkowców, co zresztą znalazło potwierdzenie w decyzjach podejmowanych przez nich już pod rządami nowej ustawy o ROD.
Tak jak wspomniano, w/w. pismach brak jest jednoznacznych sformułowań odnoszących się do poszczególnych rozwiązań nowej ustawy. Jednakże przywołane w nim tezy z wyroku Trybunału Konstytucyjnego dają podstawę do przypuszczeń, że w opinii ich autorów nadal występują kwestie mogące budzić wątpliwości. W ten sposób można przyjąć, że ich uwagi odnoszą się do następujących zagadnień:
Prawna i faktyczna wyłączność PZD na prowadzenie ROD
Zgodnie z ustawą o ROD, ogrody mają być prowadzone przez stowarzyszenia ogrodowe zrzeszające działkowców. Liczba tych podmiotów nie jest limitowana. Wszystkie mają ten sam status prawny (art. 45 Urod).
Oczywiście, stan faktyczny w chwili wejścia w życie ustawy powoduje, że pozycję PZD można określić jako uprzywilejowaną – prowadzi już blisko 5000 ROD. Dlatego ustawa wprowadza mechanizm demonopolizujący (art. 69 Urod). W terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy PZD (zarządy ROD) zobowiązany został do zorganizowania zebrań działkowców, na których podejmą oni decyzję, co do tego, czy ogród ma być nadal prowadzony przez PZD, czy też powierzą to zadanie innemu stowarzyszeniu powołanemu w tym celu przez działkowców (uchwała o wyodrębnieniu). W przypadku decyzji o założeniu odrębnego stowarzyszenia, z mocy prawa następuje przeniesienie na ten podmiot ogółu praw i obowiązków PZD związanych z prowadzeniem tego ROD, w szczególności praw do gruntu, infrastruktury i majątku ruchomego oraz środków na rachunkach bankowych (art. 73 ust. 3 Urod).
Jak widać, ustawodawca wyłącznie działkowcom pozostawił podjęcie decyzji, co do dalszego losu ogrodu. Ustawa przewiduje pewne warunki formalne konieczne do podjęcia takiej decyzji, w tym uzyskanie odpowiedniego poparcia wśród działkowców, m.in. obecność minimalnej liczby zainteresowanych podczas głosowania - 30% działkowców z danego ROD. W przypadku braku kworum, ogród ma być nadal prowadzony przez PZD (art. 70 ust. 2, art. 72 ust. 2 w zw. z art. 74 ust. 1 Urod). Rozwiązanie to przedstawiane jest jako mechanizm uprzywilejowujący PZD w stosunku do innych stowarzyszeń. Uwaga ta jest nieuzasadniona. W rzeczywistości, stanowi on formę zabezpieczenia przez postawieniem ustawodawcy zarzutu nadmiernej ingerencji w relacje pomiędzy członkiem a zrzeszeniem, do którego przystąpił.
Po pierwsze, należy wskazać, iż obowiązek odbycia zebrania dotyczy wszystkich ROD, a więc stosunek działkowców do PZD zostanie poddany weryfikacji w każdym z prowadzonych przez niego ROD (art. 69 ust. 1 Urod). Po drugie, w ustawie zawarto mechanizmy gwarantujące, iż każdy z działkowców zostanie powiadomiony pisemnie o terminie zebrania, przedmiocie obrad i zasadach podejmowania decyzji (art. 69 ust. 1 w zw z 72 ust.1 Urod). Po trzecie wreszcie, swego czasu każdy z działkowców w ROD prowadzonym przez PZD wstępował do Związku i w ten sposób akceptował fakt przynależności do organizacji oraz prowadzenia przez nią ROD. Nie ma żadnych przesłanek dających ustawodawcy podstawę dla twierdzenia, że robił to wbrew swej woli. W związku z tym wprowadzając rozwiązanie, które w przypadku braku kworum powoduje, iż ROD dalej ma być prowadzony przez PZD, ustawodawca umożliwił działkowcowi podtrzymanie wcześniejszego stanowiska bez angażowania się w dodatkowe działania (art. 74 ust. 1 Urod). Warto podkreślić, iż analogiczny mechanizm obowiązuje w innych regulacjach prawnych, chociażby odnoszących się do referendum ogólnokrajowego, czy też w sprawie odwołania władz gminy – tam również brak kworum jest przesłanką do zachowania status quo.
Na marginesie powyższych uwag należy wskazać, że w 6 miesięcy po wejściu w życie ustawy, nie brak dowodów na prawidłowość przyjętych w niej rozwiązań. W skali kraju odbyło się już przeszło 1000 zebrań w ogrodach. Podczas zdecydowanej większości z nich kworum zostało osiągnięte. Decyzję o założeniu odrębnego stowarzyszenia podjęto w ponad 100 ROD, co świadczy o faktycznej realizacji postulatu tworzenia warunków dla pluralizmu organizacyjnego. Z kolei okoliczność, że w zdecydowanej większości ROD działkowcy nie poparli koncepcji opuszczania PZD, dowodzi, że organizacja ta cieszy się akceptacją swoich członków. Należy też wskazać, iż ustawa nie zamyka działkowcom drogi do podjęcia decyzji o zakładaniu kolejnych stowarzyszeń w przyszłości. Z tym że w odróżnieniu od okresu przejściowego, zobowiązanie zarządu ROD do ponownego zwołania zebrania, nie będzie wówczas wynikało z ustawy, a z faktu podpisania się pod postulatem o jego zwołanie przez co najmniej 10 % działkowców z ogrodu (art. 74 ust. 2 – 3 Urod).
Swoboda zrzeszania się
Tak jak wskazano, ustawa o ROD zawiera mechanizm gwarantujący działkowcom swobodę zrzeszenia na poziomie ogrodu, poprzez wyodrębnienie ROD z PZD. Niezależnie od powyższego, każdy z działkowców może podjąć decyzję o rezygnacji z członkostwa w stowarzyszeniu prowadzącym ogród (zarówno PZD, jak i innym) bez uszczerbku dla praw do działki (art. 49 Urod).
W świetle powyższego brak jest podstaw dla podnoszenia wątpliwości, co do zgodności nowej ustawy z konstytucyjną zasadą swobody zrzeszania. Tak samo nieuprawnione jest stawianie takich zarzutów wobec przepisu przejściowego, zgodnie z którym osoby będące członkami PZD (funkcjonującego dotychczas jako organizacja powołana do życia w mocy ustawy) zachowały członkostwo w PZD jako stowarzyszeniu ogrodowym (art. 67 ust. 1 pkt 2) Urod). W szczególności nie sposób przyjąć, aby ustawodawca wprowadzał tu jakiekolwiek domniemanie prawne członkostwa w stowarzyszeniu. Wręcz przeciwnie, ustawodawca tworząc tę konstrukcję, stanął na stanowisku poszanowania woli obywatela. Każda z osób będących członkami PZD, nabywała ten status w oparciu o osobiście złożoną deklarację o przystąpieniu do zrzeszenia. Nowa ustawa gwarantuje możliwość wystąpienia z tego zrzeszenia bez jakiegokolwiek uszczerbku dla jego praw. Stąd wprowadzanie przepisu, który przewidywałby nieważność tej deklaracji, czy też konieczność ponownego potwierdzania członkostwa, byłoby niezgodne z Konstytucją. Warto przytoczyć tu konstytucjonalistę dra Ryszarda Piotrowskiego, który w opinii złożonej do komisji sejmowej pracującej nad ustawą o ROD wykazał niezgodność z Konstytucją poprawki, przewidującej wymóg potwierdzania członkostwa w PZD stwierdzając jednoznacznie, iż „… żadna z przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie uzasadnia proponowanego ograniczenia wolności zrzeszania się, polegającego na ustawowym zobowiązaniu członków przekształcanego zrzeszenia do potwierdzania członkostwa. Proponowane ograniczenie jest więc niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.” Najlepszym komentarzem do postulatów osób domagających się likwidacji PZD, czy też ustawowego wygaszenia członkostwa w tym zrzeszaniu, jest zaś teza zamieszczona przez dra. R. Piotrowskiego na końcu cytowanej opinii: „naprawianie przez ustawodawcę błędów, które był on popełnił kształtując rozwiązania prawne dotyczące ogrodnictwa działkowego, stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny, nie zwalnia tegoż ustawodawcy od przestrzegania konstytucyjnych reguł ograniczania wolności zrzeszania się. Wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca jest związany postanowieniami Konstytucji, których realizację powinien zapewnić w największym stopniu możliwym do osiągnięcia”.
Uprzywilejowanie PZD
Z chwilą wejścia w życie ustawy o ROD, PZD stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy. Organizacja zachowała osobowość prawną, a co za tym idzie, również prawa i obowiązki (art. 65 ust. 1 Urod). Rozwiązanie to pozwoliło z kolei zrealizować zasadniczy cel projektu obywatelskiego - zapewniło działkowcom utrzymanie praw do indywidualnych działek (art. 66 pkt 2 Urod), które były powiązane z prawami PZD. Należy bowiem podkreślić, że gdyby ustawa zlikwidowała PZD, to wygasłyby prawa przysługujące temu podmiotowi, co dawałoby podstawę do zakwestionowania również praw działkowców. O tym, iż obawa ta była słuszna, świadczą chociażby zapisy konkurencyjnego, wobec projektu obywatelskiego, projektu poselskiego, którego posłem sprawozdawcą był Stanisław Huskowski. Przewidywał on likwidację PZD, a stowarzyszenia działkowców, jakie miały być od podstaw zakładane w ogrodach, musiałyby na nowo występować do gminy, jako właściciela gruntów, o ustanowienie praw do terenów ROD i dopiero po ich uzyskaniu ustanawiać dalsze prawa na rzecz działkowców.
Ustawa o ROD zakłada kontynuację podmiotowości prawnej w PZD, ale - z uwagi na zapisy dotyczące wyodrębniania ROD - faktycznym beneficjentem takiego rozwiązania są sami działkowcy. Po pierwsze, odpada pretekst do podważania ich tytułu prawnego do działki. Po drugie, w przypadku podjęcia decyzji o wyodrębnieniu ROD, cały majątek PZD zgromadzony w ogrodzie przechodzi na stowarzyszenie powołane przez działkowców w ROD. Po trzecie wreszcie, mechanizm gwarantujący płynne przejście do nowej sytuacji organizacyjnej pozwala na uniknięcie zakłócenia w funkcjonowaniu ogrodu (art. 65 ust. 1 pkt 2 Urod). Stąd też, podnoszenie kwestii zachowania (w okresie przejściowym) przez PZD prawa do prowadzenie wszystkich ROD, którymi zarządzał na gruncie ustawy zakwestionowanej przez TK, jako argument mający świadczyć o dalszym uprzywilejowania tej organizacji, jest zarzutem całkowicie chybionym. Nie jest to żaden przejaw uprzywilejowania, a jedynie rozwiązanie mające służyć zabezpieczeniu interesów i praw działkowców, które w swoim orzeczeniu TK wyraźnie nakazał chronić.
Niezależnie od tego, trzeba zwrócić uwagę na kontrowersyjność innej tezy, zawartej w piśmie Dyrektora BSiSSA do RPO. Zarzuca on niekonstytucyjność ustawy wynikającą z „nadania temu Związkowi (PZD) statusu równego innym stowarzyszeniom (ogrodowym), mimo oczywiście nierównego potencjału ekonomicznego”. Ten postulat ustawowej dyskryminacji PZD względem innych podmiotów musi budzić zdumienie. Zwłaszcza jeżeli uwzględni się fakt, iż ustawa o ROD przewiduje tak głęboką ingerencję w prawa majątkowe PZD (przymusowy transfer praw na stowarzyszenia powołane w ROD), iż budzi ona wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją, ale ze względu na naruszenie praw PZD. Wskazał na nie chociażby prof. Marek Chmaj. W opinii dotyczącej obywatelskiego projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która została złożona do komisji sejmowej, stwierdził on „Rozwiązania Projektu w pierwszej kolejności godzą w zasadę ochrony praw słuszne nabytych oraz prowadzą do utraty własności. Stanowi to obrazę art. 2, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika zakaz arbitralnego pozbawiania prawa własności i innych praw majątkowych. W efekcie należy wyraźnie podkreślić, że o ile samo wyodrębnienie ogrodów jest dopuszczalne, to przeprowadzenie tego procesu powinno zostać dokonane, a precyzyjniej powinno stanowić wynik zawartego przez strony kompromisu. W analizowanym zakresie ingerencja może więc budzić wątpliwości, czy nie jest nieproporcjonalnie uciążliwa dla jej adresatów. Z drugiej strony głównym zdaniem postawionym od samego początku przez ustawodawcę przed PZD, jako zrzeszeniem działkowców, była organizacja ogrodów i zaspokajanie potrzeb działkowców w tym zakresie. Stąd też, transfer praw majątkowych ze stowarzyszenia ogrodowego, w które zostanie przekształcone PZD, na inne stowarzyszenie powołane decyzją tychże działkowców, przy uwzględnieniu warunków zapisanych w projekcie, możne usprawiedliwić tą nadzwyczajną - w świetle konstytucyjnej ochrony praw majątkowych – ingerencję w prawa stowarzyszenia, w imię realizacji wolności zrzeszania się.”
Powyższa uwaga prof. M. Chmaja stanowi również odpowiedź na zapytania dotyczące przesłanek, jakimi kierował się ustawodawca podejmując decyzję, iż prawo do przejęcia od PZD prowadzenia ROD (a więc i składników majątku będącego dotychczas własnością PZD), przypadać ma wyłącznie stowarzyszeniom zawiązanym przez działkowców w trybie określonym ustawą, a nie np. podmiotom istniejącym jeszcze przed wejściem w życie ustawy (art. 73 ust. 3 - 5 Urod). Dzięki scedowaniu praw do podejmowania decyzji o powołaniu stowarzyszeń na działkowców, którzy zgodnie z wyrokiem TK powinni być faktycznymi beneficjentami ustawy, nadzwyczajna ingerencja ustawodawcy w prawa osoby prawnej, tj. PZD, w postaci przymusowego transferu jego praw, zostaje niejako usprawiedliwiona. Ewentualny zarzut naruszenia - równych dla wszystkich – konstytucyjnych gwarancji ochrony praw majątkowych, można bowiem oddalić argumentując, że prawa PZD musiały ustąpić przed prawem do wolności zrzeszania się (działkowców), a nie przed prawem innego, istniejącego stowarzyszenia.
Ochronie przed zarzutem niekonstytucyjności służy również zapis określający warunki formalne decyzji o wyodrębnieniu ROD (art 69-72 Urod). W szczególności chodzi tu o wymóg uzyskania przez nią poparcia kwalifikowanej liczby działkowców z ogrodu. W ten sposób działanie przepisu, który de facto umożliwia „wywłaszczenie” PZD (art. 73 ust. 3-5 Urod), jest legitymizowane poprzez faktyczne poparcie dla tej decyzji wyrażone przez członków tego zrzeszenia.
Trzeba też wskazać, iż wbrew niektórym głosom, wymogi w tym zakresie (art. 70 ust. 2 i 72 ust. 2) nie są nadmiernie rygorystyczne. Możliwa jest bowiem sytuacja, że PZD będzie zobligowany do nieodpłatnego przeniesienia majątku ROD na stowarzyszenie powołane przez działkowców w sytuacji, gdy decyzję o wyodrębnieniu ROD poprze mniej niż 25 % działkowców z ogrodu (tj. 2/3 z 30% działkowców z ROD – art. 72 ust. 2 Urod). Warto sobie uświadomić ten fakt, zanim zacznie się powielać bezpodstawne hasło, że wymóg kwalifikowanej większości nadmiernie utrudnia wyłączanie ROD z PZD. W rzeczywistości głoszą je najczęściej osoby, którym we własnym ogrodzie nie udało się znaleźć poparcia działkowców dla idei wyodrębnienia ROD z PZD i teraz winę za ten fakt próbują przerzucić na ustawę.
Równie bezpodstawne jest twierdzenie o tworzeniu przez ustawę stanu nierówności potencjału ekonomicznego PZD i innych stowarzyszeń ogrodowych, co sugeruje w swym wystąpieniu Dyrektor BSiASN. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem skutków zapisu ustawy, zgodnie z którym PZD zachowuje nie tylko prawa, ale i obowiązki powstałe przed wejściem w życie ustawy (art. 65 ust. 1 pkt 3 Urod). W konsekwencji to na PZD będą ciążyły różnego rodzaju zobowiązania związane z wcześniej zaistniałymi stanami faktycznymi, np. bezumownym korzystaniem z terenu zajmowanego przez ROD, czy też przyjętymi zobowiązaniami do odtworzenia ROD. W przypadku wyodrębnienia ROD, stowarzyszenie ogrodowe powołane w ogrodzie przejmuje majątek PZD w tym ROD i wyłącznie zobowiązania związane z jego prowadzeniem. Nie przejmuje zaś udziałów w zobowiązaniach PZD niezwiązanych z funkcjonowaniem ROD (art. 73 ust 3 Urod). Nie było więc żadnych podstaw dla przyjęcia, że powinno ono partycypować w innym majątku PZD. Okoliczność ta, jak również wcześniej podniesione uwagi konstytucjonalistów, nakazujących daleko idącą ostrożność przy ingerencji przez ustawodawcę w prawa majątkowe PZD, wskazują na bezzasadność zarzutów stawianych ustawie o ROD w tym zakresie.
PZD jako stowarzyszenie powołane ustawą, którego byt jest niezależny od woli członków
Odnosząc się do tej tezy, należy wskazać, iż PZD rzeczywiście był zrzeszeniem powołanym do życia mocą ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981r. Jednak 30 lat funkcjonowania PZD jako zrzeszenie powoduje, iż obecnie źródło osobowości prawnej organizacji nie powinno mieć wpływu na sposób jej postrzegania. Zasadnicze znaczenia ma wyłącznie kwestia sposobu jej funkcjonowania, tj. zgodności z zasadami demokratyzmu i samorządności, zwłaszcza, że obecna Konstytucja RP również dopuszcza możliwość powoływania zrzeszeń w drodze ustawy.
Odnośnie kwestii likwidacji PZD, należy wskazać, że zgodnie z nową ustawą status PZD jest identyczny do innych stowarzyszeń ogrodowych zawiązywanych w oparciu o decyzję działkowców (art. 65 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Urod). W konsekwencji do PZD stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. – Prawo o stowarzyszeniach (art. 45 ust. 2 Urod), również te dotyczące zasad jego likwidacji. Konstatacja ta daje podstawę by twierdzić, iż wbrew tezie przywołanej przez RPO, byt prawny PZD, tak jak w każdym innym stowarzyszeniu, zależy obecnie wyłącznie od decyzji jego członków.
Niejako na marginesie powyższej uwagi należy wskazać, iż całkowicie chybiony jest zarzut, że zgodnie z nową ustawą możliwa jest sytuacja prowadzenia ROD przez PZD, choć żaden z działkowców w ogrodzie nie będzie członkiem tego stowarzyszenia. Po pierwsze, zaistnienie takiego stanu wydaje się możliwe wyłącznie hipotetycznie. Zwłaszcza uwzględniając dotychczasowe doświadczenia, gdzie pomimo 6 miesięcy obowiązywania zapisów ustawy dających prawo do rezygnacji z członkostwa w PZD, korzystanie z tej możliwości jest zjawiskiem marginalnym. Jednak dużo istotniejszy jest fakt, iż zgodnie z ustawą o ROD, decyzję o wyborze podmiotu prowadzącego ROD podejmują działkowcy, a nie członkowie PZD (art. 70 ust. 2 i 72 ust. 2 Urod). Działkowcem w rozumieniu ustawy jest osoba posiadająca prawo do działki w ROD (art. 2 pkt 1) Urod), członkostwo w stowarzyszeniu nie ma tu znaczenia. Tak więc nawet jeżeli zaistniałaby sytuacja, że wszyscy działkowcy w danym ogrodzie zrezygnowali z członkostwa w PZD, to nie wpłynęłoby to na ich prawo do decydowania o powierzeniu prowadzenia ROD innemu stowarzyszeniu. Jeżeli zaś działkowcy w takiej sytuacji powstrzymaliby się od zmiany stowarzyszenia, to należałoby to interpretować w ten sposób, że choć sami nie są zainteresowani członkostwem w PZD, to jednak akceptują fakt prowadzenia ROD przez PZD. Trudno dostrzec przesłanki, które powodują, że stan taki (nawet jeżeliby zaistniał), miałby budzić wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją.
Ustawa o ROD nie zakończyła funkcjonowania ROD, jako jednostek organizacyjnych PZD
Z pisma Dyrektora BSiASN zdaje się wynikać, iż fakt, że ustawa o ROD nie zakończyła funkcjonowania ROD, jako jednostek organizacyjnych PZD, ma stanowić zaprzeczenie skutków wyroku TK. Teza ta jest całkowicie niezrozumiała. Brak jest podstaw dla przyjęcia, że TK zobowiązał ustawodawcę do wprowadzenia określonych rozwiązań prawnych. Chociażby dlatego, że jak stwierdził w/w. opinii prof. Marek Chmaj „Umożliwienie Trybunałowi nakładania na organy władzy ustawodawczej obowiązków uchwalania określonych ustaw jest niemożliwe do zaakceptowania w świetle zasady demokratycznego państwa prawa.” Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Dyrektor BSiASN pomija okoliczność, że obecny stan ustawowego ukształtowania pozycji ROD, jako jednostek organizacyjnych PZD, ma charakter wyłącznie przejściowy.
Po pierwsze, ustawa przewiduje proces wyłączania ROD ze struktury PZD w oparciu o decyzję działkowców (art. 70 ust. 2 i art. 72 ust. 2 Urod). Po drugie zaś, w terminie 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe PZD jest zobowiązane do uchwalenia nowego statutu, który określi m.in. jego strukturę organizacyjną (art. 68 ust 1 Urod). Tak więc najpóźniej w terminie 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy, przepisy przejściowe, z których wynika stan krytykowany przez Dyrektora BSiASN, utracą jakiekolwiek znaczenie. Zgodnie z ustawą status ROD będzie ukształtowany wyłącznie poprzez decyzję podjętą przez działkowców, co niewątpliwie w pełni odpowiada zarówno postulatom płynącym z orzeczenia TK, jak i standardom konstytucyjnym.
Podsumowanie
Jak się wydaje, powyższe uwagi odnoszą się do zasadniczych kwestii podniesionych w korespondencji RPO oraz Dyrektora BSiASN. Oczywiście nie wyczerpują one wszystkich zagadnień, zwłaszcza jeżeli uwzględnić załączniki w postaci pism kierowanych do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przez osoby podające się za przedstawicieli stowarzyszeń działkowców. Tym niemniej zasadnym jest stwierdzenie, że zastrzeżenia zgłaszane do ustawy o ROD są bezpodstawne, zarówno ze względu na jej zapisy, jak i praktyczne doświadczenia wynikające z minionych 6 miesięcy.
Niezależnie od powyższego osobno warto jeszcze odnieść się do przywołanej przez Dyrektora BSiASN opinii Sądu Najwyższego do projektu ustawy o ROD. Mianowicie, dokument ten dotyczył pierwotnego brzmienia projektu obywatelskiego, a nie ustawy w jej obecnym kształcie. Tymczasem w trakcie prac legislacyjnych, projekt obywatelski, m.in. z uwagi na zastrzeżenia Sądu Najwyższego, podlegał daleko idącym modyfikacjom. Zmiany te służyły właśnie pełniejszej realizacji postulatu swobody zrzeszania się oraz pluralizmu w prowadzeniu ROD. Stąd też przywoływanie jej w kontekście ustawy o ROD wydaje się być nieuzasadnione. Za to warto przytoczyć inną opinię Sądu Najwyższego skierowaną do Sejmu podczas prac nad ustawą mającą realizować wyrok TK. W dokumencie z dnia 12 lutego 2013r. (BSA I – 021 -6/13) Sąd Najwyższy odniósł się bowiem do kwestii zachowania podmiotowości prawnej PZD oraz określił swoiste minimum, jakie winna stworzyć nowa ustawa w zakresie swobody zrzeszania się oraz pluralizmu w prowadzeniu ROD. Można w niej zaś przeczytać: „Oczywiście trudno wprost zarzucić niezgodność z Konstytucją dalszego funkcjonowania Związku na prawach stowarzyszenia czy też zachowania przezeń praw i obowiązków, które legalnie nabył. Natomiast nie może być tak, że poszczególne rodzinne ogrody działkowe jako jednostki organizacyjne Związku, które dotychczas „przymusowo” były w nim zrzeszone, teraz pozbawione będą zarówno możliwości wyłączenia się ze struktur PZD, jak i przejęcia składników majątkowych, z których wspólnie korzystają użytkownicy działek w danym ROD.”
Niewątpliwie ustawa z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych wymogi te spełniała. Czym Dyrektor BSiASN uzasadnia zmianę poglądów na przedmiotową kwestię i zdaje się (pośrednio) domagać dużo głębszej ingerencji ustawodawcy w relacje działkowiec – jego zrzeszenie, tego niestety nie sposób ustalić, gdyż pismo to jest niezwykle lakoniczne. Stanowisko to jest jednak niezrozumiałe tym bardziej, że praktyka potwierdziła, że porządek prawny ustanowiony przez ustawę o rodzinnych ogrodach działkowych odpowiada standardom konstytucyjnym, zwłaszcza w zakresie swobody zrzeszania, pluralizmu oraz równego traktowania przez prawo.
r. pr. Bartłomiej Piech
b. Pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej
Projektu Ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych
Warszawa, dn.25 lipca 2014r.
